KAMU’DA ETKİLİ DENETİM İÇİN SİSTEM ÖNERİSİ -1
Yazımın en başında şunu belirtmek gerekir ki, bu yazıda denetim sözcüğünden kastımız “idari denetimdir.” Yargı denetimi, ombudsman denetimi, vesayet denetimi gibi denetim türleri bu yazıda dikkate alınmayacaktır. “Sayıştay denetimi” hernekadar sanki bir yargılama gibi düşünülse de, Sayıştay’ı idari denetim mekanizması olarak gördüğümüz için bu hususta birkaç kelam eyleyeceğim. Gerçi, vesayet denetimi mahalli idareler açısından kısaca açıklanacaktır.
Yazımın başında ikinci olarak da şu hususu hassaten belirtmek istiyorum. “Denetimsiz yönetim olmaz.” İster Kamu’da, isterse özel sektörde olsun, nerede bir yönetim varsa, orada denetim mutlaka olmalıdır. Denetim yoksa yozlaşma, rehavet ve verimsizlik söz konusudur.
“Denetimsiz olmaz” diyoruz ancak, bazı kafalar “denetime soğuk bakıyor, denetimi “öcü” gibi görüyor.” Denetime soğuk bakanlar ve öcü gibi görenler esasta iki kısma ayrılır. Birinci kısımda denetimi bir fren ve yönetimi engelleyen bir mekanizma gibi görenler var. İkinci kısımda da denetimi, kendi kirli emelleri ve kendi karanlık düşünceleri için engel görenler var. Bu iki kısımdaki insanlar yönetim kademelerinde, üst görev yapma fırsatı dahi yakalamış olabilirler. Birinci kısımda olanları anlamak mümkün ve onlara denetimin korkulacak bir şey olmadığını anlatabiliriz. Ancak ikinci kısımdaki kötü maksatlı kişilere hiçbir şey anlatamazsınız.
Denetimden korkmamak gerekir. Bilakis denetimsizlikten korkmak gerekir. Denetimsizlik kısa vadede bir rahatlama ve saadet gibi görülse de, orta ve uzun vadede zarar ve felakettir. Dünyanın her yerinde denetim de, yönetim de bir madalyonun iki yüzü gibi, birbirinden ayrılamaz. Denetim yönetime yardımcı olur ve toplumun huzur ve refahına hizmet eder.
Ülkemizdeki kamu kurumlarında, denetim anlamında çok başlılık ve çok dağınık bir yapı var. Kimi kamu kurumunda denetimle ilgili birimi ismi Teftiş Kurulu, kimi yerde Denetim Birimi, kimi kamu kurumunda Rehberlik ve Teftiş ismi öne çıkıyor. Milli Eğitim Bakanlığında denetim birimin ismi oldukça farklıdır. Maarif Müfettişliği var orada. Birimin ismi Teftiş Kurulu Başkanlığı ve görev yapan Müfettişlerin ismi Maarif Müfettişleridir. Eskiden bir de İl çapında ilköğretim müfettişleri vardı sanırım. İçişleri Bakanlığında da Teftiş Kurulu farklı bir isme sahiptir. İsmi Mülkiye Teftiş Kuruludur. Bu birimlerin görevi teftiş, muhakkiklik ve inceleme yapan birimlerdir.
Bir de 2003 yılından sonra, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu uyarınca kurulmuş İç Denetim Birimleri vardır. İç Denetliler risk odaklı olarak denetim planlaması ve çalışmalarını etkililik, ekonomiklik ve verimlilik hedefleri doğrultusunda yaparlar.
Bunların yanında Mahalli İdarelere yönelik denetim birimleri var. Kooperatiflere yönelik denetim birimleri var. Vakıflar ve dernekler için ayrı denetim birimleri mevcut. Daha, gümrük muhafaza ve ona benzer özel mesleki ve teknik bilgi gerektiren denetim birimlerini saymadım. Bu kapsamda saymak gerekirse, Bankalar Yeminli Murakıpları da özel bir teknikle çalışırlar ve denetim içerisinde yer alsalar da farklı bir meslektir. Bir de Kamu Gözetimi Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu var. Bu kurum da, idari denetim olarak görülse de, özel teknik ve farklı bir yapılanma içerisindedir. Ayrıca, “piyasa gözetimi ve denetimi” diye de özel bir denetim alanı mevcuttur.
Bir de Cumhurbaşkanlığına doğrudan bağlı Anayasa’da da yer bulmuş bir yüksek Denetim Birimi var. Birimin adı, Devlet Denetleme Kurulu. Bu birim Anayasa’nın 108. Maddesinde açıklanmaktadır. Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeler yapar.
Yüksek denetim birimlerinden birisi de Sayıştay’dır. Sayıştay da Anayasa’nın 160. Maddesine göre, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.
Bence, bu sayma işini artık burada bitirelim. Çünkü, ben burada Kamu’daki tüm denetimle ilgili birim ve teşkilatlanmaları saysam, buna ne bu yazının hacmi yeter, ne de siz durumu bir köşe yazısı kapsamında anlayabilirsiniz.
Denetimle ilgili birim ve örgütlenmeler çok dağınık ve çok başlı olduğu gibi denetimle ilgili unvan ve görevliler de oldukça fazla. İşte bir çırpıda onları da belirtmeye çalışalım: Müfettiş, İç Denetçi, Kontrolör, Murakıp, Denetçi, Denetmen, Uzman, Tetkikçi, Muhakkik, Dernek Denetçisi, Vergi Denetçisi ve benzerleri.
Bu unvanlar da kendi aralarında hiyerarşilere ayrılmaktadır. Denetçi ve Yardımcısı, Müfettiş ve Yardımcısı, Baş Denetçi, Baş Müfettiş, Yüksek Denetçi gibi unvanlar vardır. Bir de benim işe girdiğim yıllarda (TCDD Genel Müdürlüğünde işe başladığım yıllarda) bizim o zamanki Kurumda Müşavir Müfettiş, Müşavir Başmüfettiş diye bir unvan vardı. Sonradan o unvanlar kaldırıldı sanırım. Yine TCDD’den örnek vermem gerekirse, TCDD’de kendi içerisinde belki 50 adet denetim birimi ve unvanı vardı. Cer Kontrolörü, Hareket Kontrolörü, Yol Kontrolörü, Su Kontrolörü, Ticaret Kontrolörü diye devam ederdi.
Peki bu kadar denetim birimi ve bu kadar cafcaflı denetim unvanlarına ve çok sayıda denetim görevlisine karşılık, Ülkemizde Kamu’daki denetimin etkililiği nasıl ve hangi düzeydedir?
Soru ağır ve soru ciddi, hemen cevap vermek doğru olur mu, bilinmez. Biraz uzatarak, lafı eveleyip gevelesem mi? Ya da topu taca mı atsam? Yani cevap veriyor gibi görünüp de cevap vermesem mi?
Hayır, hayır, hemen doğrudan cevap veriyorum. Şahsımı tanıyan tanır. “Sözüm odun gibi olsun, ancak hakikat olsun” şiarındaki bir Kardeşinizim.
İşte cevabım: Bu kadar onlarca denetim birimi ve binlerce denetim görevlisi istihdam edilmesine rağmen, Kamu’da denetim etkili, verimli ve ekonomik değildir. Kamu’daki denetimde etkinsizlik, verimsizlik ve ekonomiklikten uzak olmak bir kusur olsa da, bunun sorumlusu asla ve kat’a denetim görevlileri değildir. Bunun sorumlusu sistemsizliktir ve sistem kuramayanlar bundan sorumludur.
Bizim derdimiz üzüm yemektir. Bizim derdimiz bağcıyı dövmek değildir. İşte bu noktadan hareketle Kamu’daki denetim alanındaki bu sistemsizliğe dikkat çekmek ve sistem önerisi geliştirmek istedim.
Sistem önerisi nerede diye soracak olursanız. Yazımın ikinci kısmını bekleyin.
KAMU’DA ETKİLİ DENETİM İÇİN SİSTEM ÖNERİSİ -2
Yazımızın birinci kısmında Ülkemizdeki denetimin genel görünümü hakkında bilgi vermiş ve Devlet Denetleme Kurulu’ndan Sayıştay’a, bir vesayet denetimi olan Belediyeler Denetimi’nden Kurumların kendi içerisindeki hiyerarşik denetime, Kurumların dışarıdan denetlenmesi ve içeriden denetlenmesine, piyasa gözetim ve denetimi ile vakıflar, dernekler denetimine kadar çok kapsamlı ve dağınık bir denetim alanı olduğundan, Müfettiş, İç Denetçi, Kontrolör, Murakıp, Denetçi, Denetmen, Uzman, Tetkikçi, Muhakkik, Dernek Denetçisi, Vergi Denetçisi ve benzerleri şeklinde yüzlerce unvanlardan oluşan görevlilerden ve kurul, başkanlık gibi adlardan oluşan onlarca denetim birimlerinden müteşekkil bir yapıdan sözetmiştim.
Bu kadar denetim birimi ve bu kadar cafcaflı denetim unvanlarına ve çok sayıda denetim görevlisine karşılık, Ülkemizde Kamu’daki denetimin etkililiğin (maalesef) sağlanamadığından bahsetmiştim. Kamu’daki denetimde etkinsizlik, verimsizlik ve ekonomiklikten uzak olmanın sorumlularının asla ve kat’a denetim görevlileri olmayıp, asıl sorumlularının sistem kuramayanlar olduğunu da beyan etmiştim.
Birinci kısımda yazımın sonunda, etkili, verimli ve ekonomik bir denetim için sistem önerisini yazımın ikinci kısmında geliştireceğimi de belirtmiştim.
Evet, şimdi gelelim Kamu’da Etkili Denetim İçin Sistem Önerisine:
Özellikle şunu baştan ifade edeyim. Biz bu yazımızda idari denetim hakkında görüş ve düşünce belirtiyoruz. Yasama denetimi, Yargı denetimi, Ombudsman denetimi gibi yüksek denetim türleri yazımızın kapsamı dışındadır.
İdari denetim için sistem önerimi beş kapsamda sunacağım. Birinci kapsamda dış denetim (Devlet Denetleme Kurulu Denetimi ve Sayıştay Denetimi), ikinci kapsamda iç denetim (Teftiş ve Rehberlik Kurulları, Denetim Birimleri ve İç Denetim Birimleri), üçüncü kapsamda vesayet denetimi (Mülkiye Teftiş Kurulu, Mahalli İdareler Kontrolörleri), dördüncü kapsamda odalar, borsalar, vakıflar, dernekler ve kooperatiflerin denetimi (Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kooperatifler ile STK’ların denetimi için görevli birimler) ve beşinci kapsamda, her Bakanlığın kendi görev alanıyla ilgili olarak iş hayatında gerçekleştirdikleri denetimler (Vergi Denetim Kurulları, İş Teftiş Kurulu, Firma Denetimleri, Çevre Denetimleri, Piyasa Denetimi gibi denetimler) için sistem önerisi geliştirilecektir.
1-Dış Denetim:
Günümüzde kamu idarelerinin dış denetimi denildiğinde Devlet Denetleme Kurulu ve Sayıştay’ın kamu kurum ve kuruluşları üzerindeki denetim yetki ve görevleri gelmektedir. Bundan birkaç yıl öncesine kadar bir de kamu iktisadi teşekkülleri üzerindeki Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun denetim yetki ve görevleri vardı. O yetki ve görev artık Sayıştay’dadır.
Sayıştay denetimi denildiğinde düzenlilik ve performans denetimi akla gelir. Düzenlilik denetimi denildiğinde de mali denetim ve uygunluk denetimi akla gelmektedir. Sayıştay Kanununda performans denetimi, idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi olarak tanımlanmaktadır. Bu denetimler oldukça formel ve harcanan paranın yerinde olup olmadığından daha çok, mevzuata uygun olup olmadığının gözlemlenmesi şeklinde tezahür etmektedir. Kamu idarelerinde 100 birimlik harcama yapılmış ise uygulamada bu tutarının ancak %15’inin denetlendiği de bir gerçektir. Geri kalan %85 ne oluyor? Belli bir süre sonunda (iki ya da üç yıl içinde denetim görmezse) otomatikman denetim görmüş gibi dosyaları kapatılıyor.
Sayıştay, yerindelik denetimi yapamayan yalnızca mali, uygunluk ve performans denetimi yapan bir dış denetim organıdır. Etkili bir denetim mekanizması mıdır? Bu soruya şöyle cevap vereyim. Daha da etkili olması mümkündür.
Devlet Denetleme Kurulu da Cumhurbaşkanının gerekli gördüğü konularda, kamu kurumlarında inceleme, araştırma ve denetleme yapabilmektedir. Devlet Denetleme Kuruluna 2018 yılından sonra Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçildikten sonra yeni yetki ve görevler verilmiştir. Buna göre, kamu kurum ve kuruluşlarının teftiş ve denetim birimleri (iç denetim birimleri hariç) arasında koordinasyon ve uyumlaştırma faaliyetlerini yürütmek görevi Devlet Denetleme Kurulu’ndadır. Devlet Denetleme Kurulu’nun yeni dönemde etkili çalışmalar yapması beklenmektedir.
Dış denetimin daha etkili bir yapıya kavuşturulması ve “yerindelik, uygunluk, sistem, performans, mali, bilgi teknolojileri alanında etkili çalışma yapacak şekilde organizasyon yapısına kavuşturulması” önerilir.
2-İç Denetim:
Bu hususta uzun uzun görüş ve düşüncelerimi belirtebilirim. Çünkü meslek olarak zaten İç Denetçi olarak görev yaptığımdan uygulamadaki sorunları birebir gözlemlemekteyim. Ancak çok kısa bir öneri geliştireceğim.
Öncelikle kurumlardaki farklı isim ve farklı yapılanmanın giderilmesi ve kurum içindeki denetim birimlerinin iki kapsama ayrılması, 5018 sayılı Yasa’dan gelen yetki ve görevlerini kullanan İç Denetçilerin rehberlik ve programlı denetimlerde istihdam edilmesi, İç Denetçilerin istihdam edildiği Birimlerin kurum teşkilat ve kadro çizelgelerinde kararnameli olarak (İç Denetim Başkanlığı şeklinde) yer alması, diğer denetim birimlerinin isimlerinin tüm kamu kurumlarında Teftiş Başkanlığı olarak yapılandırılması ve Teftiş Başkanlıklarının az sayıdaki Müfettişlerle yalnızca inceleme ve soruşturmayla yetkili ve görevli kılınmaları gerekir. Rehberlik işi, teftiş işinden ayrı bir konudur. Bu hususta kesin bir ayrım gidilmeli ve rehberlik, kuruma değer katma ve risklere odaklanarak etkili kurumsal kapasite oluşturma işi İç Denetime bırakılmalıdır.
3-Vesayet Denetimi:
Vesayet denetimi görevi, yani mahalli idare kurum ve kuruluşlarının denetimi görevi, Anayasa ile İçişleri Bakanlığında olan bir yetki ve görevdir. Ancak, 2018 yılının ikinci yarısından itibaren mahalli idarelerin iş ve işlemlerinin takip ve koordinasyon görevi Çevre ve Şehircilik Bakanlığında olup, o yıldan sonra, iki başlı bir durum ortaya çıkmıştır.
Bu iki başlı yapının ortadan kaldırılması mümkün görülmüyor. Bu durumda, İçişleri Bakanlığının vesayette kaynaklanan yetkileri yalnızca Belediye Başkanlıkları ve diğer mahalli idareler açısından, yalnızca güvenlik ve iller idaresi yönünden sağlanmalı, teknik ve mali yönden vesayet yetki ve görevi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına da tanınmalı ve Bakanlık da bu açılardan denetim yetkisine sahip olmalıdır. Bunun için gerekiyorsa Anayasa değişikliği gerçekleştirilmelidir.
Vesayet denetimin belediyeler üzerindeki ağırlığı (daha açıkçası korkusu) azaltılmalı ve daha çok teknik, mali, bilgi teknolojileri, performans denetimlerine yoğunlaştırılmalıdır.
4-Odalar, Borsalar ve STK’ların Denetimi:
Bu denetim görev ve yetkileri için iyi yetiştirilmiş ve gerekli nosyon ve formasyona sahip denetçiler atanmalı ve onlar vasıtasıyla denetimler gerçekleştirilmelidir. Mevcut durum itibariyle Vakıf ve Derneklerin denetçilerinin denetim nosyon ve formasyonuna sahip oldukları söylenebilir. Aynı nosyon ve formasyon bu kapsamdaki tüm denetim alanları için de sağlanmalıdır. Örnek vermem gerekirse bir kooperatifi denetleyen kişi, bunun için yetiştirilmelidir ve sertifika sahibi olmalıdır. Unvanının da mühendis ya da uzman değil, kooperatif denetçisi ya da kooperatif kontrolörü olması gerekir.
5-İş Hayatına Yönelik Denetimler:
Dördüncü kapsam için dile getirdiğim görüş ve düşüncelerin bir benzeri bu kapsamda da geçerlidir. Bu denetim görev ve yetkileri için iyi yetiştirilmiş ve gerekli nosyon ve formasyona sahip denetçiler atanmalı ve onlar vasıtasıyla denetimler gerçekleştirilmelidir. Mevcut durum itibariyle Vergi Denetim Kurulları, İş Teftiş Kurulları gibi kurullarda görevli Müfettiş ve denetçilerin denetim nosyon ve formasyonuna sahip oldukları söylenebilir. Aynı nosyon ve formasyon bu kapsamdaki tüm denetim alanları için de sağlanmalıdır. Örnek vermem gerekirse bir firmada çevre denetimi yapan kişi, bunun için yetiştirilmelidir ve sertifika sahibi olmalıdır. Unvanının da mühendis ya da uzman değil çevre denetçisi ya da çevre kontrolörü olması gerekir.
Yazımın bu noktasında diğer önerilerle birlikte şu önerileri belirtmeliyim: Denetim birimlerinin yeknesak yapıya kavuşturulması, risk odaklı görev yapmaları, binlerce gereksiz görevler yerine riskleri önleyecek tarzda niteliksel işlerle görevlendirmeleri, her denetçinin mutlaka sertifika sahibi olması ve beş yılda bir eğitime tabi tutularak sertifikalarını yenilemeleri gerekir.
Yazımın sonunda şunu hassaten ifade etmeliyim: Denetim birimleri muhtemel bir mali ya da itibar kaybını önleyecek birimlerdir. Kamu’ya çok çok fayda sağlayabilecek özellikleri vardır. Kamu için mali yük değil, bulmuş oldukları bir kamu zararının tahsili ile büyük katkı sağlayacak özellikleri vardır. Bunu kendi 34 yıllık denetim hayatımda bizzat uyguladım. Çevre ve Orman Bakanlığında Müfettiş olarak görev yaptığım 2005 yılında, o zamanki fiyatlarla, 6.5 trilyonluk tahsil edilmemiş bir meblağı (proje aşımı yapılmış bir otelin fiili durumunu dikkate alıp yeniden ölçüm yaptırarak bu kadar büyük bir tutarı) Kamu’ya kazandırmış bir Denetim Elemanıyım. Benim gibi birçok denetim elemanı da kamuya bu şekilde katkılar sağlamıştır.
Tüm denetim birimlerinin etkili, ekonomik ve verimli bir yapıya kavuşturulması dileğimle yazımı burada noktalıyorum.
Ahmet SANDAL